全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】博茨瓦纳（二）

“一带一路”倡议为我们与世界各国的联系、交流与合作提供了多种机遇，然而，仅就规划专业人员而言，在想要“走出去”的时候，我们往往发现对“一带一路”沿线国家并不了解，想要开展项目合作更是困难重重。

2017年开始，中国商务部与北京交通大学合作，开设了英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目，该项目第一届的二十几位硕士研究生来自“一带一路”沿线的17个国家，均为各国政府直接选派的优秀的规划专业人士。他们在北交大的学习中有一门“城市规划简介”课程，任务就是梳理本国的城市规划体系并介绍具有代表性的规划项目。本号推送的《“一带一路”若干国家规划体系及案例简介》系列正是选自该课程的优秀作业，希望规划专业人员能从中获益。

感谢北京交通大学建筑与艺术学院张纯副教授的大力支持，感谢北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士班各位同学的整理工作，感谢北京交通大学建筑与艺术学院研究生以及2014级本科同学的翻译和校对。

2  主要城市和城市规划案例

2.1  哈博罗内

哈博罗内（Gaborone）是博茨瓦纳的首都和最大的城市，人口为231626人（2011年人口普查），约占博茨瓦纳总人口的10%。哈博罗内位于盖尔和乌迪山（Kgale and Oodi Hills）之间，靠近博茨瓦纳东南角的诺特瓦内河和塞哥迪沙恩河（Notwane River and Segoditshane River）汇合处，距离南非边境15公里（Seth, 2008）。

根据《哈博罗内发展规划（1997—2021）》，哈博罗内已经从1997年编制城市规划之前的19960公顷发展到目前的23804公顷。根据1997年的规划，城市边界扩展到到包括巴勒特部落（Balete Tribe）拥有的不动产农场（Freehold Farm）森林山（Forest Hill）的9-KO部分，以及博茨瓦纳国防军（BDF）在莫哥迪肖恩营地和塞雷茨·哈马爵士机场（SSKA）之间的部落土地。而在这版规划中，城市范围还将扩大5014公顷，达到28818公顷。

哈博罗内市得名于特洛克瓦部落（博茨瓦纳一个部落）的首领哈博罗内，这个部落曾经控制着附近的土地。因为它没有与其他部落之间的隶属关系而且离淡水很近，所以在1960年代中期国家独立时被确立为首都。

当时，这座城市的中心是一条长长的商业街，被称为“主街”（Main Mall），其西侧有一块半圆形用地，上面坐落着政府办公楼（图4）。

图4  哈博罗内中心城区40年来的变化（a–1966; b–1976; c–1999; d–2006）

资料来源：Department of Surveys and Mapping, Gaborone

自1963年以来，哈博罗内的发展一直受到各类规划的控制，包括区划、分区法规、建设控制规范、城市发展标准、公众参与和其他公共政策（图5,图6）。现在人们开始意识到社会和环境问题，比如乱丢垃圾、开放空间和绿化缺乏维护等（Mosha, 1996）。

图5  1966—2001年哈博罗内城市用地增长示意

资料来源：参考文献[11]

图6  哈博罗内用地规划图

资料来源：参考文献[11]

在一篇名为《哈博罗内规划：问题和前景》的文章中，资深城市规划师扬·瓦洛斯（Jan Wareus）写道：“选择新首都（哈博罗内）的主要原因是可以从一个合适的坝址获得水源，而且土地隶属于一个谦逊而善解人意的族群”。瓦洛斯进一步揭示，最初，哈博罗内被设想为一个花园城市，其人口上限为25000左右。从本质上讲，哈博罗内被设计为“政府的一个小型行政办公场所，没有什么大的扩张可能性”。

多年来，一直有人抱怨说作为国家政府所在地和全国最大的商业城市，哈博罗内的规划管理实在乏善可陈，而且在很大程度上被忽略了。

像世界上其他城市一样，哈博罗内也存在很多城市规划相关问题，如环境问题、缺乏基础设施、交通拥堵、农村移民、规划不足造成的用地短缺、低密度和城市扩张、社会隔离、功能混合不足等。

2.2  哈博罗内的城市规划相关案例

2.2.1  乡—城迁移

自1966年独立以来，哈博罗内接纳了大量农村迁来城市的居民。就全国而言，生活在博茨瓦纳城市地区的人口占全国人口的比例从1971年的9.6%上升到1981年的18.3%和1991年的45.7%。2001年的公共普查估计全国的城镇化率为52.9%。预测认为到2021年，博茨瓦纳的城镇化率将达到61.2％（GoB, CSO, 1997）。

移民的动机主要是经济驱动（Silitshena, 1996）。他们主要期望在第二和第三经济部门就业。1994年，城市地区的月均家庭收入比农村地区高出5倍以上（GoB, CSO, 1996）。社区基本设施的城乡差别也是吸引农村移民的要素之一。例如，100%的城市居民都能获得饮用自来水，在农村这个比例只有53%；约82%的城市居民拥有厕所设施，而在农村这个数字只有26%（GoB, CSO,1996）。年轻人被西方生活方式所吸引，试图逃离传统的农村生活方式和社会控制。在1981年，博茨瓦纳约有一半人口生活在哈博罗内周边200公里范围内，而到了1991年，这个范围缩小到了100公里（Silitshena & Mcleod, 1998年）。尽管这一趋势在许多年前就已经开始，但随着全球化对主要城市的影响，迁徙似乎仍在继续。

图7  博茨瓦纳主要居民点等级分布图（大哈博罗内区域的居民点）

资料来源：参考文献[14]

2.2.2  以往规划的失败：土地扩张和短缺

在博茨瓦纳独立前夕的1963年，制定了对未来首都的第一版总体规划，其目的是规划一个至规划期限（1983年）居民人口不超过25000人的行政中心。该规划的特点是基于花园城市模式的相对低密度的发展，包括大量的人行道、开放空间和紧密联系的社区单位。同样重要的是，该规划包含两项重要特征，在今天看来是不适当的。首先是住房发展的两极化，城镇一边是高收入和中等收入人群，而另一边则分布着低收入人群；其次，城市结构缺乏弹性，在原有布局之外几乎没有扩张空间（Keiner & Cavric, 2004）。

此外，该计划没有考虑到农村移民求职者的增长可能性（Mosha, 1996）。事实上，1983年的人口是规划假设的三倍。这种对人口增长的低估造成了严重后果，如住房服务用地短缺，以及对现有基础设施和其他设施的压力。1966、1976、1999和2006年的航拍照片显示了哈博罗内土地使用的快速变化（图4）。

持续的不受控制的跳跃式扩张导致了哈博罗内的溢出和城市周边居民点的形成。对这种扩张的第一次补救措施是1970年代收购北部私人农场（如布鲁克斯特农场[Broadhurst farm]）和铁路西部，以便进一步扩大首都。

邻近的部落地区也受到影响，因为在哈博罗内周围的卫星定居点以每年16%或更高的速度增长（Molebatsi, 1996）。城市扩张的一个重要结果是耕地流失严重，吞噬了特洛克翁、莫哥迪肖恩、莫多姆和梅茨哈珀（Tlokweng, Mogoditshane, Mmopane & Metsimotlhabe）等城市边缘村庄。1994年，为了满足城市边缘地区的扩张需求，编制了《大哈博罗内结构规划（1994—2014）》（Greater Gaborone Structure Plan），为期20年。该规划的主要目标是为更大的哈博罗内区域内的综合经济、社会制度和物质空间发展提供框架（图8）。

图8  大哈博罗内结构规划

资料来源：参考文献[10]

由于土地短缺和由此产生的城市周边居民点的压力，导致1980年大哈博罗内规划区的划定。其规模为97000公顷，包括周边的部落城镇莫哥迪肖恩、特洛克翁、加比（Mogoditshane, Tlokweng, Gabane），面积约60500公顷，一些不动产农场（21000公顷）和国有土地（15500公顷）。如果哈博罗内预测的人口增长成为现实，那么到2021年将增加25万新居民，比当前的城市总人口还多。届时哈博罗内将会是一个聚集50万人口的城市。一个简单的估计显示：如果平均家庭规模保持为3.5人，那么在接下来的19年里，将有约71500套新住房的需求。

2.2.3  建筑面积密度低和城市扩张

1963年的哈博罗内总体规划遵循了花园城市的低密度原则。即使哈博罗内在不断扩张，对土地的需求仍然超过了供给。旧的规划既不能满足对地块的高需求，也不能把成本较高的低密度低层住房变为成本较低的高密度多层住房。而造成这一失败的原因之一是博茨瓦纳人不习惯住在多层建筑物里（图9）。

图9  典型的博茨瓦纳住宅

移民通常来自农村，那里土地充足，所以没有必要建造技术复杂且成本高昂的两层或多层房屋，因此这种建造习惯一直在影响着新的哈博罗内的发展。高收入群体居住的老城区，平均宅基地面积约为2500㎡甚至更大（远大于《开发控制规范2013》规定的最大宅基地面积1000㎡）。通常，这种大型单层住宅的建筑面积仅为100~150㎡，因此城市的总体容积率非常低（仅0.4~0.6），这导致城市的无序扩张，以至于只能用划定一个更大的哈博罗内规划区作为缓解措施。

2.2.4  社会隔离，功能混合程度低

由于哈博罗内最初的规划仅被定位为博茨瓦纳的行政中心，因此在1965—1975年间只规划了政府工作人员的居住区，而农村移民长期被忽视，这造成大量居民点无规划的修建（如老纳勒迪[Old Naledi]），也导致社会阶层和收入群体的空间隔离。因此，在居住区实现不同收入家庭的社会融合成为城市规划最重要的战略之一（Mosha, 1996）。但是这一目标到现在仍未实现（Silitshena, 1996），社会隔离依然严重，富裕阶层大都生活在有电网保护墙的宅院中。

除了社会结构缺乏混合之外，城市功能的混合也很差。在制定《开发控制规范》之前，哈博罗内城市总体规划不允许用地的混合利用，土地用途的更改也受到严格控制。哈博罗内的居住区主要是大型单一的功能区，通常不包括日常所需的购物设施。由于这条规定，只能在城市周边修建大型的美式购物中心和商业中心，距老城很远，而首选的交通工具是私家车。

尽管哈博罗内的交通还没有视为一个主要问题，但高峰时段的拥堵已经非常普遍。而且，持续使用含铅汽油将导致严重的健康问题。公共交通的规模目前还很小。私人运营的小型巴士是主要的公共交通方式，但只能满足主要道路上的通勤者，无法实现全面的交通覆盖。道路和信号条件的恶劣以及小型巴士的状况造成交通事故高发（Mosha, 1996）。

2.2.5  （旧）纳勒迪市区重建项目

纳勒迪是哈博罗内市中心旁的一个非正规聚居区。1960年代以来，无力支付正规住房的农村移民在此非法定居，居住条件恶劣。

随着哈博罗内于1964年开始建设，农村移民获得了另一种就业。第一批建筑公司在毗邻铁路的规划工业区附近建立起来。随后，第一批聚居点在这片地方的南边出现，并逐渐蔓延开来。

博茨瓦纳独立之后，1966—1971年，哈博罗内的年均人口增长率飙升至24%，是非洲最高的。一方面新城镇仍在建设，因此不断地需要额外的劳动力。另一方面，国家和市政府从马弗金（Mafeking）转移至此，产生了另一种主要的就业来源。由于原先的规划没有为政府工作人员提供住房，非正规住区也经历了戏剧性的增长，以便容纳工人、他们的家庭以及许多与政府扩张有关的人员，如清洁工、女佣和商店职员。到1971年，哈博罗内的人口已达18000人，其中四分之一的人口非法居住在南部工业区的土地上，占城市总面积的十分之一。那时，这个新的定居点已经被命名为“纳勒迪”，字面意思是“星星”。当用于居住区时，这个名称可以包含多种其他含义，包括“在开阔的天空下”或“一个与众不同的社区”。

1973年，博茨瓦纳政府改变了意图，想通过重新安置（新纳勒迪规划）和住房升级政策来取代原先的贫民窟清除计划。政府新开辟了一个配有基础设施的地块（site-and-service），试图吸引（老纳勒迪）居民。但由于新纳勒迪房屋租金高昂，以及新移民寻找廉价住房的压力，这些新开辟的地块被其他居民和新移民占据。

下面这组照片显示了升级后的街道景观和居住环境（图10）。

图10  升级后的老纳勒迪

资料来源：Mmegi newspaper, 2013

在这次不成功的尝试之后，博茨瓦纳政府在英国银行和世界银行的支持下，开始对老纳勒迪的非正规居民点进行升级改造，升级分为两个阶段（Silitshena & McLeod, 1998）。 

1977年初，博茨瓦纳政府与加拿大国际开发署（CIDA）接洽，希望其资助该项目。经过大量谈判，两国政府于1978年1月签署了一份协议备忘录。根据该备忘录，加拿大政府同意提供至多370万加元的赠款资金，用于支付所有基本工程和建筑费，以及与现有住房区升级有关的建筑材料贷款。两个新的安置区一个在老纳勒迪规划区的南端（共150个地块），另一个位于布罗德赫斯特二区的A地块（Broadhurst II Area A，共574个地块）。此外，CIDA同意委派一名项目经理，为地方政府和土地部门提供咨询意见，并监督规划和实施。同时还为项目评估预留了资金。1978年8月两国政府签署了一项行动计划，明确了项目的具体内容和各方职责。

第一阶段的任务是提供主要服务，包括主要道路、排水渠道、主要供水、竖管、街道照明及社会服务。第二阶段是在每个社区的框架内规划和实施，将这些服务扩展到每个地块的持有者（例如二级和三级道路，图11）。这两个阶段都开展了一系列社区协商会议（图12）。

图11  老纳勒迪地区升级改造两个阶段

资料来源：Silitshena,1998

图12  老纳勒迪改造过程中的社区协商会议

资料来源：Silitshena, 1998

在接下来的工作中，划定了地块，修建了道路，提供了供水（竖管）和排水渠道，并安装了街道照明，修建了社区、商业和社会服务设施（如小学和卫生诊所）等。目前，约有4万人居住在老纳勒迪，占全市贫困人口的四分之一，但随着基础设施的普及，可望避免出现重大的社会和健康问题。最后笔者想说的是，如果提前规划，其实这些无力支付正规住房的农村移民非法定居并生活在恶劣条件下的情况，是早就可以避免的。

升级改造的重点是确保以下几方面。

• 物质空间建设方面：为社区提供基本的基础设施（道路、排水、供水、街道照明、卫生设施）和社会、社区和商业设施（学校、诊所、社区中心、购物区、垃圾收集区），在老纳勒迪实现可负担的城市标准。 

• 法规制度方面：通过规定最小地块规模和颁发所有权证书来保障土所有权，这样，只要定期支付小额服务费，权利持有人便能够合法地拥有土地并将其传递给他们的继承人。 

• 经济方面：为流离失所者或因其他原因居住受影响的土地所有者改善地块提供货币补偿；并提供建筑材料贷款，协助土地所有者自建住房。 

• 社会方面：确保项目在与老纳勒迪居民的持续协商中进行。

2.2.6  环境问题

哈博罗内的未预测的增长对城市资源造成了严重的压力，并导致了首都及其周边地区的环境问题。最显著的问题包括：

• 由于居住需要失去了农业用地；

• 地下水位下降，钻孔干涸；

• （低收入家庭）砍伐森林用作燃料，导致严重的植被耗竭和沟壑侵蚀；

• 因坑式厕所导致的硝酸盐和细菌污染地下水；

• 污水排放和废物处理污染河流和小溪；

• 由于交通量增加，柴火和垃圾焚烧，以及粉尘的混合引起的空气污染；

• 乱扔垃圾和固体废物的沉积。

哈博罗内发展速度越快，应对挑战就越困难。显然，无论在人力资源方面还是在问题感知方面，政府都尚未做好迎接城市化浪潮的准备（Keiner & Cavric 2004）。同时，博茨瓦纳缺乏合格和熟练的工程师和规划师。霍尔和法伊弗（Hall & Pfeiffer, 2000）指出:“压倒性的问题不是城市本身的增长，而是城市行政部门缺乏管理这种增长的意愿、能力或资源”。

总之，扬·瓦洛斯（Jan Wareus, 2000）认为，哈博罗内政府面对的城市规划问题，仅仅通过提供现代化的道路和其他必要的基础设施，恐怕是无法解决的。 

参考文献

[1] 2016 table[R]. Transparency International. Retrieved on 2017-01-29.

[2] CAVRIĆ B, KEINER M. Managing development of a rapidly growing African city: a case of Gaborone, Botswana[J]. Geoadria, 2006, 11(1): 93-121.

[3] Botswana demographic survey 2006[R/OL]. Central Statistics Office, Gaborone, Botswana. (2009-01)[2017-11-11]. http://ghdx.healthdata.org/record/botswana-demographic-survey-2006.

[4] DARWA P. Opoku (2011). Kazungula bridge project[R/OL] (2011)[2017-11-11]. African Development Fund. Appendix IV.

[5] Department of Town and Regional Planning. Development control code (revised 1996)[A]. Botswana.1995.

[6] Departmentof Town and Regional Planning. Departmental information booklet[Z]. Botswana, 1997.

[7] DTRP-Swedeplan. Physical planning handbook for Botswana[R]. 1997.

[8] DIPHOLO K. Gaborone city: a case for relocating Botswana’s capital. 2014.

[9] Government of Botswana (GoB), Ministry of Local Government Lands and Housing (MLGLH), Gaborone City Council (GCC). Gaborone urban development plan 1 (1997-2003)[R]. 1997.

[10] Government of Botswana (GoB), Ministry of Local Government Lands and Housing (MLGLH), Gaborone City Council (GCC), et al. Greater Gaborone structure plan (1994-2014)[R]. 1996.

[11] Government of Botswana (GoB), Ministry of Local Government Lands and Housing (MLGLH), Gaborone City Council (GCC), et al. Gaborone development plan (1997-2021)[R]. 1996.

[12] Government of Botswana (GoB), Central Statistics Office (CSO). Population projections 1991-2021, Gaborone[R]. 1997

[13] Government of Botswana (GoB), Central Statistics Office (CSO). Living conditions in Botswana: 1986 to 1994, Gaborone[R]. 1996.

[14] Government of Botswana (GoB). Botswana national atlas, Gaborone[R]. 2000b.

[15] HALL P, PFEIFFER U. Urban future 21 – a global agenda for twenty-first century cities[M]. London: Routledge, 2000.

[16] http://www.gov.bw/en/Ministries--Authorities/Ministries/Ministry-of-Lands-and-

Housing/About-MOA/Reports-and-Publications/DEVELOPMENT-CONTROL-CODEOF-2013.

[17] MOLEBATSIC O. Towards a sustainable city: Gaborone, Botswana, Ambio[R]. Royal Swedish Academy of Sciences, Stockholm, 1996: 126-133.

[18] MOSHA A C. The city of Gaborone, Botswana: planning and management[J]. JSTOR,1996. DOI: 10.1016/0167-8809(95)00639-7.

[19] Ministry of Lands and Housing. Gaborone City Development Plan (1997-2021)[R]. Gaborone, Government of Botswana, 1997.

[20] MWAKIKAGILE Godfrey . Botswana and its people[M] // WILLIE Seth. Major urban centres. 2008: 44-46. ISBN: 978-0-9814258-7-0. Retrieved 2017-11-23.

[21] SILITSHENAR M K. Urban environmental management and issues in Africa south of the Sahara[M] // Benneh G, Morgan W B, Uitto J I, eds. Sustaining the future – economic, social and environmental change in Sub-Saharan Africa. Tokyo, New York, Paris: United Nations University Press, 1996: 100-122.

[22] SILITSHENAR M K, MCLEOD G. Botswana: a physical, social and economic geography[M]. Gaborone: Longman Botswana, 1993. ISBN: 0582983029.

[23] Gaborone: Statistics Botswana. The Population of Towns, Villages and AssociatedLocalities. 2011 Population and Housing Census[Z]. 2012. Archived from the original (PDF) on 2017-11-23.

[24] VANNOSTRAND J. The village becomes a town: an outline of the Old Naledi squatter upgrading project[Z]. 1982.

[25] WAREUS J. The traditional Tswana village: a neglected planning prototype[Z]. unpublished research paper, 2000: 1-13.

作者：卡贝洛·莫格维拉（Kabelo Mogwera），博茨瓦纳人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生

译者：孙菁，北京交通大学本科生；戴淇，北京交通大学建筑与艺术学院硕士研究生

——to be continued——

校译、排版：张祎娴

延伸阅读

本文为本订阅号原创

欢迎在朋友圈转发，转载将自动受到“原创”保护